4月9日晚間，《中共中央、國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（以下簡稱《意見》）發布。其中，《意見》分類提出了土地、勞動力、資本、技術、數據五個要素領域改革的方向，并從加快要素價格市場化改革和健全要素市場運行機制的角度，明確了完善要素市場化配置的具體舉措。對于形成生產要素從低質低效領域向優質高效領域流動的機制，提高要素質量和配置效率，引導各類要素協同向先進生產力集聚，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，加快完善社會主義市場經濟體制具有重大意義。

        同一天，國家發改委印發《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》（以下簡稱《任務》），21世紀經濟報道記者注意到，其中多處政策涉及土地和勞動力要素市場化改革的內容，對《意見》中的相關政策做出了更為細致的布置。

對此，有分析人士向21世紀經濟報道記者指出，加快要素市場化改革，通過體制機制改革挖掘增長潛力，而不是采取需求刺激的政策，這是中國面對疫情的沖擊做出的堅定回應。此次疫情倒逼我國加快要素市場化改革，能夠進一步推動供給側結構調整、品質提升，從根本上實現高質量發展。

        農地入市指導文件將出

        作為基礎性的生產要素，土地在我國的經濟社會發展過程中發揮著重要作用，但城鄉二元土地制度帶來的復雜性，制約著其市場進程。因此，土地制度改革一直是我國近年來改革的重點領域，推進土地要素市場化配置，也是《意見》強調的首要要素。

        國家發展改革委有關負責人就《意見》接受媒體記者采訪時表示，土地要素方面，《意見》著力增強土地管理靈活性。一是靈活產業用地方式，健全長期租賃、先租后讓、彈性年期供應、作價出資（入股）等工業用地市場供應體系，完善產業用地政策，推動不同產業探索增加混合產業用地供給。二是靈活土地計劃指標管理，城鄉建設用地供應指標使用應更多由省級政府負責，探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制。

        其中，征地制度和集體建設用地入市制度，被認為是建立健全城鄉統一的建設用地市場的“一體兩面”。《意見》提出，加快修改完善土地管理法實施條例，完善相關配套制度，制定出臺農村集體經營性建設用地入市指導意見。全面推開農村土地征收制度改革，擴大國有土地有償使用范圍。建立公平合理的集體經營性建設用地入市增值收益分配制度。建立公共利益征地的相關制度規定。而《任務》則在此基礎上提出，要“全面”推開農村集體經營性建設用地直接入市。

        實際上，建立集體建設用地入市的收益分配制度和建立公共利益征地的相關制度規定，都是“三塊地”改革當下正在解決的難點。因此，《意見》與《任務》的相關表述，被認為是中央對已有階段性成果的改革，做出了新的方向性部署。

        而更受關注的，則是中央從2019年開始逐步強調的，土地管理體制尤其是靈活土地計劃指標管理等土改新領域的政策部署。

        《意見》明確提出，要完善土地利用計劃管理，實施年度建設用地總量調控制度，增強土地管理靈活性，推動土地計劃指標更加合理化，城鄉建設用地指標使用應更多由省級政府負責。探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制。

        值得注意的是，在《任務》中，則進一步細化稱，要“分步”實現城鄉建設用地指標使用更多由省級政府負責。

        對此，中央財經大學副教授、城市管理系主任王偉告訴21世紀經濟報道記者，所謂的“分步”，從短期來看，就是此前已經部署試點的農用地轉為建設用地的審批權限“下放”，減少審批周期，增加地方政府的能動性。

        而從長期來看，王偉指出，未來不僅要逐步將審批權這樣的事權下放從局部、短期試點變為長期、整體的下放，一個更重要的隱含主題是，土地作為調節央地關系的重要環節，要通過靈活土地管理，實現央地之間財權關系的再分配。

        《任務》同時還表示，推動建設用地資源向中心城市和重點城市群傾斜，貝殼研究院首席市場分析師許小樂表示，此次《意見》強調推動土地計劃指標更加合理化，就是要推動土地供應根據需求而定，建立“人-房-地”聯動的土地供應機制，一線城市土地供應有望增加，緩解房價上漲的壓力；三四線城市土地供應相應減少，避免土地資源浪費，避免空城“鬼城”。

        探索城市群落戶累計互認

        引導勞動力要素合理暢通有序流動，在《意見》中僅次于土地要素被第二個提及。同時，提高農業轉移人口市民化質量，則在《任務》中被首先強調。

        《意見》要求，深化戶籍制度改革。推動超大、特大城市調整完善積分落戶政策，探索推動在長三角、珠三角等城市群率先實現戶籍準入年限同城化累計互認。放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，試行以經常居住地登記戶口制度。

        而《任務》則具體提出，督促城區常住人口300萬以下城市全面取消落戶限制。推動城區常住人口300萬以上城市基本取消重點人群落戶限制。并鼓勵有條件的Ⅰ型大城市（即常駐人口300萬以上500萬以下城市）全面取消落戶限制、超大特大城市取消郊區新區落戶限制。

        另外，《任務》還從促進農業轉移人口等非戶籍人口在城市便捷落戶、推動城鎮基本公共服務覆蓋未落戶常住人口、大力提升農業轉移人口就業能力、加大“人地錢掛鉤”配套政策的激勵力度等角度，從深化改革戶籍制度和基本公共服務提供機制兩個方面，打破阻礙勞動力自由流動的不合理壁壘，促進人力資源優化配置。

        中國城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎對21世紀經濟報道表示，城市落戶再放松，是在既定的改革方向上對政策的進一步落實。尤其是在當前，推動農業轉移人口和城市間流動人口在適宜的城市實現落戶，對于疫情之后拉動投資、促進消費、增強經濟社會發展的韌勁也具有重要意義。

        而王偉則指出，我國戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率存在較大差異，一些農民想落戶而不能，另一些農民則出于宅基地、承包地等“隱形”社會保障的因素，不愿意落戶城市。引導勞動力要素合理暢通，在當前已經基本放開制度限制為農民落戶“賦權”的前提下，要走向“內涵式”的城鎮化，提升城市基本公共服務的供給能力，增強城市對農民的“拉力”，同時要大力提升農業轉移人口就業能力，做到“賦權、賦能、賦志”。